Примечание редактора: эта статья — комментарий к плану BUILD в том виде, в каком он существовал в мае. Законопроект еще не был вынесен на голосование, и мы ожидаем, что он может претерпеть изменения осенью.
Губернатор Иллинойса недавно выступил в подкасте Strong Towns, чтобы рассказать о своей инициативе BUILD — пакете жилищных реформ, который получил похвалу от многих защитников доступного жилья, в том числе от многих наших участников и лидеров локальных дискуссий. И сразу хочу отметить: в законодательной инициативе есть много положительного, что я поддерживаю.
В нашем разговоре губернатор Притцкер не раз подчеркивал, что хочет, чтобы города сохраняли способность управлять собой и адаптироваться к своим собственным обстоятельствам. Основная движущая идея закона — не лишать местное самоуправление власти, а помочь пробить десятилетиями накопившуюся инерцию, процедурные препятствия и зачастую не подвергавшиеся критике правила, которые делают все более трудным естественное развитие кварталов и городов с течением времени. Это стремление во многом совпадает с подходом Strong Towns.
Положительные реформы
Закон направлен против действительно разрушительных практик. Он подталкивает города к объективным стандартам вместо дискреционного рассмотрения. Он ускоряет сроки выдачи разрешений. Он ослабляет исключающее зонирование. Он легализует инкрементальные типы жилья в местах, где их долгие годы запрещали. Это значимые реформы.
Нет причин для кого-то в движении Strong Towns активно выступать против этой инициативы. Во многих отношениях она представляет собой прогресс.
Сложность жилищного кризиса
И все же, после того как я потратил время на изучение текста закона, мне стало все более не по себе. Закон, как и почти все реформы жилищной политики штата, с которыми я сталкивался, построен на неполном понимании проблемы. Он рассматривает жилищный кризис прежде всего как сбой правил и разрешений, которые можно скорректировать на «правильном» уровне власти. Иными словами, с жильем обращаются как с механической проблемой.
Жилье — это крайне сложная проблема с множеством петлей обратной связи: финансовых, политических, культурных и институциональных. Места не являются машинами, которые можно просто перекалибровать сверху. Это живые системы, которые либо сохраняют способность адаптироваться со временем, либо постепенно ее теряют.
То, что требуется в этот момент, скорее похоже не на подход механика, а на подход садовника. Роль государства в вопросах жилья должна быть менее связана с проектированием точных результатов и более с созданием условий, в которых может происходить здоровая локальная адаптация.
Поляризация в жилищной политике
Сейчас жилищная политика склоняется к двум полюсам.
С одной стороны — локализм против роста: политика сохранения кварталов, которая часто воспринимает любое изменение как угрозу. Этот подход опирается на дискреционное рассмотрение, процедурные задержки и механизмы местного вето. Он обычно замораживает кварталы и делает инкрементальную адаптацию практически невозможной. Во многих городах это непосредственно способствовало дефициту жилья и росту цен.
С другой стороны — то, что я назвал бы технократической централизацией. Этот подход верно отмечает, что местные власти часто блокируют необходимое жилье, но отвечает на это все более активным переносом полномочий в области планирования вверх, на уровень штата. Законодатели штата вводят мандаты по плотности, стандарты парковки, формулы одобрения и единые правила застройки для совершенно разных мест и контекстов.
Один подход замораживает адаптацию через местные механизмы вето и дискреционный контроль. Другой замораживает адаптацию через замену планирования режимами, навязанными сверху как статичные правила. Оба подхода в конечном счете рассматривают кварталы как статичные объекты управления, а не как живые системы, способные — и нуждающиеся — в постоянной адаптации и взрослении.
Анализ реформы Иллинойса
Читая реформы Иллинойса, видно, что нынешняя энергия жилищных реформ в штате смещается в сторону второй модели. Все больше претполагается, что если местные власти не способны адаптироваться, то штат должен вмешаться и спроектировать адаптацию за них.
Это может показаться прагматичным в краткосрочной перспективе, но замена управления рискует восстановить многие из тех жесткостей и искажений, которые привели нас сюда изначально.
Возьмем положение закона Иллинойса о «missing middle» (пропущенном середнячке). На первый взгляд это простая реформа. Закон требует, чтобы города разрешали до четырех единиц жилья на участках площадью от 2 500 до 5 000 квадратных футов, до шести единиц на несколько больших участках и до восьми единиц на участках свыше 7 500 квадратных футов.
Но правило применяется фактически везде, где разрешено однофамильное жилье. Это значит, что теоретически восьмиквартирный дом можно было бы построить на застроенном участке у края экзурбанного тупика или на сельскохозяйственных землях без коммунальной инфраструктуры, просто потому что там разрешено однофамильное жилье. Между требованием и реальным городским контекстом нет значимой связи.
Проблемы с парковкой
Та же проблема проявляется и в положениях о парковке. Закон ограничивает требования к парковке одной машиноместом на однофамильный дом и полуместом на многоквартирную единицу, при этом полностью запрещая минимумы парковки в определенных контекстах.
И здесь есть многое, что можно приветствовать. Требования по парковке нанесли огромный ущерб финансовой продуктивности и адаптивности наших кварталов. Их устранение — хорошая политика, а сокращение таких требований обычно шаг в правильном направлении.
Но закрепление минимальных требований по парковке в законе штата тоже проблематично. Спрос на парковку сильно динамичен и формируется местными условиями, которые существенно различаются. Государственное повеление — даже более низкое, чем то, что сейчас требуют многие города — рискует заменить одну статичную систему парковки другой. Вместо восстановления локальной адаптивности оно создает новую базовую норму, санкционированную штатом, которую местные власти неохотно будут менять.
Разрешения и сборы за воздействие
Реформы в области разрешений выявляют ту же напряженность. Закон устанавливает сроки для местных согласований, и я решительно поддерживаю это. Если город говорит, что что-то законно, процесс его утверждения должен быть предсказуемым и своевременным. И если город не действует в указанные сроки, должно быть реальное последствие. Автоматическое одобрение — разумная опция.
Но в законе Иллинойса, если местные власти не успевают в сроки, внешние частные фирмы могут вступить и рассматривать заявки вместо них. Это другой тип ответа. Целью должно быть сделать местное правительство компетентным в выполнении своих обязанностей, а не создавать параллельную систему одобрения при его провале. Сроки возвращают ответственность. Передача одобрения на аутсорсинг рискует превратить провал местной компетенции в еще один уровень замены управления.
Аналогично, вместо реформирования дисфункциональной структуры сборов за воздействие (impact fees) закон создает государственный график сборов, администрируемый департаментом торговли штата. Чикаго и Пеория будут работать по одной и той же схеме, несмотря на то, что это радикально разные места с радикально разной инфраструктурной реальностью.
Это не подход, который стимулирует локальную адаптацию. Это просто еще одна версия стандартизации. И это различие имеет огромное значение.
Установка рамок для локальной адаптации
Я не считаю, что самый важный раскол в жилищной политике — это разделение на сторонников роста и противников роста. Такое разделение скрывает гораздо более важное напряжение, с которым нам нужно разобраться: две принципиально разные теории управления.
Одна теория считает, что роль государства — централизованно координировать жилищные результаты через все более сложные планировочные рамки, заменяя один статичный регуляторный режим другим, навязанным сверху. Это государство как механик, чиня то, что сломано. Это может дать результаты в краткосрочной перспективе, но тихо закладывает основу для нового поколения жесткостей и дисфункций.
Другая — та, которую продвигает Strong Towns — считает, что роль государства заключается в устранении барьеров, мешающих сообществам органично адаптироваться со временем. Это государство как садовник: расчистка пространства, строительство шпалер и создание условий, в которых кварталы могут естественно созревать с течением времени.
Цели государства
Цель предписания штата не должна заключаться в замене местного планирования государственным. Оно не должно быть заменой управления. Когда мы используем предписание штата, это должно восстанавливать способность кварталов, городов и поселков развиваться инкрементально в ответ на реальные условия.
Это означает, что предписание штата должно сосредоточиться на устранении барьеров для адаптации:
- легализации инкрементального жилья в традиционных кварталах,
- требовании объективных стандартов утверждения,
- защите маломасштабных проектов от дискреционного рассмотрения,
- устранении исключающих практик зонирования,
- требовании финансовой прозрачности в отношении инфраструктурных обязательств.
Но оно также должно избегать навязывания оторванных формул и заменяющих планировочных систем:
- произвольных государственных мандатов по плотности,
- централизованного ценообразования инфраструктуры,
- интенсификации на зелёных полях, не связанной с коммунальными услугами,
- государственных бюрократий, которые перекрывают местное суждение, не выстраивая при этом местную компетентность.
Это различие может показаться тонким, но оно глубоко. Один подход усиливает способность городов адаптироваться, эволюционировать и взрослеть в ответ на реально существующие местные условия. Другой все больше рассматривает города как административные препятствия, которыми нужно управлять сверху.
Инкрементальные изменения
Strong Towns давно утверждает, что здоровые места развиваются инкрементально. Они взрослеют со временем через тысячи мелких адаптаций людей, близких к месту. Задача управления — не пытаться заранее идеально спроектировать эти результаты. Задача — создать условия, в которых адаптация может происходить продуктивно и непрерывно.
Иногда для этого потребуется вмешательство штата, и мы поддерживали такие меры, когда это было необходимо. Некоторые местные власти действительно злоупотребляют процессами, используют зонирование как оружие и подавляют инкрементальный рост, и это неправильно. Но если ответом на каждую местную ошибку становится новый централизованный режим планирования, мы рискуем заново воспроизвести ту же ломкость или даже худшую под другим флагом.
Сейчас американская жилищная политика в значительной степени организована вокруг двух конкурирующих инстинктов: локализм против роста и технократическая централизация. Но есть и другой путь.
По всей стране участники Strong Towns, лидеры локальных дискуссий, защитники кварталов и местные чиновники уже делают эту работу: разговаривают с соседями, легализуют инкрементальное жилье, реформируют процессы утверждения, устраняют барьеры для адаптации и помогают кварталам естественно взрослеть со временем.
Не государственное планирование. Не замена управления. Не местные вето.
Заключение
Для тех, кто ищет третий путь, мы здесь.
Роль штата — не проектировать сверху идеальные жилищные результаты. Она — в устранении барьеров, построении вспомогательных структур и создании условий, в которых сообщества могут естественно развиваться со временем.
Это тот тип реформ, который действительно построит сильные города.
Чарльз Марон (в кругу друзей и коллег — «Чак») — основатель и президент Strong Towns и автор бестселлера «Escaping the Housing Trap: The Strong Towns Response to the Housing Crisis». Имея многолетний опыт работы градостроителя и инженера-строителя, Марон стремится помочь городам и поселкам стать сильнее и более процветающими. Он распространяет идею Strong Towns через личные выступления, подкаст Strong Towns, свои книги и статьи. В знак признания его усилий и влияния Planetizen назвал его одним из 15 самых влиятельных урбанистов всех времен в 2017 и 2023 годах.
Помощь городам, поселкам и кварталам в локальных действиях по созданию безопасных, пригодных для жизни и финансово устойчивых сообществ.
Strong Towns — некоммерческая организация 501(c)3. Наша работа осуществляется на условиях лицензии Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International. Пожалуйста, распространяйте материал для добрых целей.
