Что происходит после того, как зонирование говорит «да»
Представьте два одинаковых здания на одной улице. Они одинаковой высоты и размеров, у них одинаковые материалы фасада и одинаковый угол ската крыши. Можно даже предположить, что у этих двух зданий одинаковая планировка этажей — и, возможно, так и есть. Но одно из зданий содержит два жилища, а другое — три. Единственная заметная с улицы разница — дополнительный почтовый ящик. Несмотря на то что эти два жилых дома выглядят одинаково, в отделе разрешений юрисдикции их могут классифицировать по разным разделам строительного кодекса и направлять по сильно разным путям получения разрешений.
За последние годы многие штаты легализовали оба типа таких зданий, и это стало победой для инкрементального развития и «промежуточного» жилья. Интересно, что проектов с тремя жилищами разрешают и строят гораздо меньше, чем с двумя. Оба типа зданий разрешены к строительству, так в чём же проблема?
Во втором инструменте по вопросам жилья «Кто будет строить готовый к жилью город?» мы объясняем, что легализация жилья — это только первый шаг. Даже после изменения правил города мы всё ещё не видим, чтобы многие из вновь легальных единиц жилья строились, и обычно это не потому, что кому‑то сказали «нет». Процесс может быть экономически нецелесообразным, путаным или финансирование может не сложиться. Это другая часть процесса, о которой нужно говорить. Что происходит после того, как зонирование говорит, что проект можно строить, и когда его действительно нужно разработать и согласовать по строительному кодексу?
Когда город легализует триплексы, он меняет свой кодекс зонирования. Зонирование определяет, что разрешено строить на участке, какой может быть высота, как далеко от тротуара должно стоять здание и что ещё может происходить на участке. Но зонирование — не единственная «книга правил», через которую проходит застройщик. Когда проект разрешён зонированием, он должен соответствовать применимому строительному кодексу, который решает, как здание будет фактически построено. Это всё: от того, как каркас удерживает перекрытия, до того, как люди смогут эвакуироваться при пожаре, вплоть до таких деталей, как минимальный размер окна в спальне. Город может переписать своё зонирование за несколько лет публичных слушаний. Строительный кодекс в основном основан на национальной модельной норме, которую принимают штаты, и в большинстве мест город не может изменить её в одиночку.
Первое здание, в котором два жилища, обычно подпадает под Международный жилищный кодекс (IRC), тот же кодекс, который применяется к однофамильным домам. Второе здание с тремя жилищами может попасть под другой набор требований строительного кодекса в зависимости от конструкции и от того, как штат или юрисдикция приняли кодекс. Во многих случаях это означает применение Международного строительного кодекса (IBC), необходимость более детализированных конструкторских документов и, где это требуется юрисдикцией, участие зарегистрированного архитектора или инженера при подготовке планов.
Ещё до начала земляных работ это меняет подход к проекту. IRC скорее похож на кулинарную книгу. Он говорит, на какой пролёт может рассчитывать перекрытие до того, как потребуется дополнительная опора, какой крутизны может быть лестница, как должна быть устроена стена. Застройщик может найти требование, следовать ему и продолжать работу. Поэтому многие дома строятся без участия архитектора.
IBC иной. Нужно показать больше доказательств того, как здание соответствует требованиям, в чертежах. Стены и перекрытия между отдельными жилищами должны быть рассчитаны на сдерживание пожара. В некоторых случаях вступают в силу требования по доступности. И во многих местах чертежи должны быть подписаны и скреплены печатью лицензированного архитектора или инженера, что означает необходимость их найма, даже если владелец этого не планировал. Разрешение также может идти иным путём, с большим объёмом проверок и более долгим временем ожидания ответа.
На бумаге разница может показаться небольшой, но она изменяет, кто фактически может взяться за проект. Владелец дома или небольшой застройщик, который мог справиться с двухквартирным проектом по жилищному кодексу, теперь может быть вынужден привлечь дополнительных специалистов и потратить больше времени на понимание требований строительного отдела. Это вовсе не значит, что здание небезопасно или что эти требования не нужны. Но когда небольшой проект переходит в другой набор требований, это может значительно усложнить процесс, даже если само здание изменилось не так уж сильно. А если именно такие небольшие проекты добавляют жильё, то значительное усложнение их строительства противоречит самой цели изменений.
Небольшая оговорка, потому что она важна для всего дальше: не каждый триплекс рассматривается по IBC. Триплекс, устроенный как таунхаусы бок о бок, обычно остаётся под жилищным кодексом, тогда как этажерный (stacked) триплекс может перейти под IBC. Так что то, будут ли два здания из начала истории трактоваться одинаково, действительно зависит от штата. Хотя национальные модельные коды проводят границу между одно- и двухсемейными жилыми зданиями и другими типами зданий, штаты могут вносить поправки и принимать коды по‑разному. Северная Каролина — один из немногих штатов, который сдвинул эту границу, позволяя триплексам и четырёхквартирным домам строиться по жилищному коду на всей территории штата. Так что порог в три единицы не высечён в камне. Всё зависит от того, где штат проводит линию.
В 2020 году в Миннеаполисе сделали триплексы легальными на каждом жилом участке. В последующие два с половиной года было построено 72 дуплекса и только 37 триплексов. Эти цифры не дают полной картины. Конечно, это всё ещё 37 триплексов, которых раньше не было, но тот факт, что их примерно вдвое меньше, чем дуплексов, показателен. За примерно тот же период было построено около 11 500 квартир в крупных многоквартирных домах. Значит, Миннеаполис не перестал строить жильё. Разрыв между 72 и 37 указывает на то, что мы упускаем часть истории. Это не объясняет точно, почему построили меньше триплексов, вероятно, действует несколько причин одновременно.
Частично дело в собственных ограничениях по размерам в Миннеаполисе, которые оставляли очень мало места для третьего жилища на типичном участке. Даже если третье жилище физически помещается, расчёты всё равно должны сходиться. В Миннеаполисе добавление третьего жилища также меняет применимый строительный код. Одно- и двухсемейные дома подпадают под Minnesota Residential Code, основанный на IRC. Достижение трёх единиц переводит проект под Minnesota Building Code, основанный на IBC.
Важно, как мы измеряем, что происходит после легализации разных типов зданий. Если смотреть на количество выданных разрешений, сколько из этих зданий фактически было завершено? Сколько начиналось как триплекс, а заканчивалось как дуплекс из‑за требований, связанных с третьим жилищем? Сколько проектов оставались в пределах порога IRC? Этот разрыв заслуживает внимания. Он может подсказать, над чем ещё нужно работать после изменения кода зонирования.
Некоторые штаты также дают городам больше свободы устанавливать собственные правила. Теннесси — один из них. В 2021 году Мемфис воспользовался этой гибкостью и разрешил до шести жилищ по своему жилищному коду. Государственный пожарный инспектор выступил против, потребовав системы спринклеров, и в итоге Мемфис вернул эти здания под действие IBC. Это технический момент, но он важен. В Мемфисе триплексы и четырёхквартирные дома могут обходиться без спринклеров, при условии наличия двухчасового противопожарного разделения между жилищами. Проще говоря, это означает, что стены и перекрытия между жилищами построены так, чтобы сдерживать огонь примерно два часа, давая людям время эвакуироваться и пожарным — прибыть. Это иной способ решения той же проблемы безопасности, и для небольшого здания такая разница будет иметь большое значение.
На примере Мемфиса видно, что нет единственного способа выполнения требований. Если стены и перекрытия между жилищами способны сдерживать пожар около двух часов, нужно ли тогда требовать ту же систему спринклеров, как в большом здании? Там решили ту же проблему пожарной безопасности, не требуя спринклерной системы, что устранило значительную статью затрат для небольшого здания. Такие вопросы теряются, когда строительный кодекс проводит жёсткую линию по числу жилищ.
И, справедливости ради, при добавлении третьего жилища что‑то реально меняется. Больше семей, больше кухонь, больше людей, которые друг друга не знают, спящих за одними и теми же стенами. Эти стены должны быть надёжными. Никто с этим не спорит. Проблема в том, что кодекс не рассматривает это как ступеньку вверх. Он рассматривает это как совершенно другой тип здания. Три жилища могут перевести вас в тот же свод правил, который применяется к пятидесятиквартирному зданию, хотя по масштабу эти здания вовсе не сопоставимы.
Мы изменили зонирование. Теперь нужно следить за тем, что происходит, когда кто‑то пытается построить то, что мы разрешили. Количество выданных разрешений показывает, что люди пытались построить. Завершённые здания показывают, что действительно прошло через процесс.
